【智庫觀點】文資法修法後的問題 劉新圓
號稱文化資保存法立法以來修改幅度最大的修正案，於2016年7月12日三讀通過，並於同年7月27日正式公布。這項修正案，是以馬政府時期的行政院版為主，再配合幾位立委的提案，在蔡政府上任後兩個月完成，寫下了「新舊政府接力」與「朝野合作」的美談。
大凡修法是為了解決問題，特別是在實際操作上，必須能掃除障礙，以助達成法案目標，才有意義。本文將檢視此次修
正的幾點重要內容，以了解其是否使文資保存更臻完善。
一、公有古蹟無償撥用
這次修法較重要的內容之一，是規定「公有之古蹟、歷史建築、聚落建築群及其所定著之土地，除政府機關（構）使用者外，得由主管機關辦理無償撥用」（第21條第3項），較原條文多了「無償」二字，因為過去公有古蹟撥用給其他單位必須有償撥用，但文化機關不可能編列相關預算，台北機廠即為一例。
台北機廠始建於1935年，是台灣鐵路局的財產，位於市民大道精華地段，與松山菸廠相隔。2011年由於機廠搬遷，原址停用，市政府指定了四棟市定古蹟及五棟歷史建築，台鐵則打算開發其他部份區域以彌補虧空，然而在文化界大力推動下，2015年北廠全區被指定為國定古蹟，台鐵因此損失480億開發利益，且每年尚須負擔6.5億維護經費。文化部則考慮將北廠轉型為國家級鐵道博物館，並納入2015年重大公共工程建設。
政黨輪替後，文化部延續此一計畫，並與交通部、台鐵取得共識，先由文化部以租賃方式取得土地與建物使用權，辦理修復與再利用。換句話說，這種以跨部會共同合作的方式經營，資源與利益共享，似乎比無償撥用更理想。修正案審查過程中，即有財政部官員質疑，無償撥用可能導致政府財政不平衡。未來北廠是否會改成無償撥用給文化部，而其他類似的古蹟、歷史建築或聚落，若辦理無償撥用，是否衍生其他問題，仍有待觀察。
二、古蹟所有人的權益
古蹟指定經常發生的困擾，就是私人古蹟在審查當中，甚至尚未進入審查程序，就遭到破壞。這是因為房子一旦被指定為古蹟，不僅不得損壞，還得花錢維護，造成屋主財產損失，因而有違憲之虞。為了保障古蹟所有人的權益，提高其保存意願，1997年文資法增修了私有古蹟的土地「得等值移轉至其他地區建築使用或予以補償」（原法案第36條之1）的規定。為了因應公營事業民營化，尤其許多原公營事業擁有的建物如酒廠、糖廠、菸廠、銀行等，頗具保存價值，2005年文資法全文大翻修時，還將容積移轉的對象放寬到除政府機關所管理之外的古蹟（見現行第41條）。
在有容積率移轉及補償的條件下，仍無法完全避免上述準古蹟遭破壞的問題，因此2005年修法時，增加了「暫定古蹟」的規定。所謂暫定古蹟，就是進入古蹟審查期間的建物，在審查期間視同古蹟，若造成權利人財產損失，主管機關應予合理補償（見現行第20條）。
除了鼓勵及補償之外，2005及2016年的大翻修，都加重了罰則。從1982年立法之初的最高三萬元，提高到2005年的一百萬元，2016年更高達二千萬元且與拘役併科，換句話說，此後破壞古蹟得坐牢，不能僅賠錢了事。若考慮國民所得大致上逐年提升的因素，兩次修法的罰金仍然明顯提高很多。根據主計處公布的國民所得，我國2005年的GDP及2016年的GDP預測值分別約為1982年的6倍及8倍，而2005年及2016年修法後的文資法罰金最高值，則分別為1982年的33倍及667倍。
雖然歷次修法愈趨嚴刑重賞，但若私人準古蹟位於黃金地段，仍很難逃拆除的命運。因為精華區域的地價往往不斷上漲，後續的商機不易估算，補償也就難盡如人意。有誰願意把容積從高價區移轉到低價區呢？雖說暫定古蹟於審查期間視同古蹟，但只要稍有風吹草動，地主依然可以搶在審查之前拆屋。良法美意，反而加速了古建築的滅亡。
黃金地段的古建築能順利指定為文化資產，大概只有兩種可能，一是民間所有人本身很重視文資保存，處處配合政府；另一就是所有者為公家單位。民營化的公營企業如台糖，雖可得以移轉容積率，仍不免蒙受上億損失，至於無法享有容積移轉的政府管理單位如台鐵，損失就可謂天價，且難以求償。
比起私有建物，公有古建物指定為文化資產，所受的阻力自然小很多。這次修法還有個新規定，就是對於屋齡超過五十年的公有建物，主管機關應該進行文資價值評估（第15條）。一般而言，屋齡在一百年以上才具有古蹟價值。文資法如此大幅放寬古建物的文化資產資格，在古蹟指定已有浮濫之嫌的情況下，未來文資保存的財政負擔恐將愈形加重，而在標準降低後所指定的古蹟，到底具有多大的保存價值，恐怕也將受到質疑。
三、用詞艱澀及錯誤
此次修法還有一個重大的改變，就是大量參考聯合國教科文組織的「保護世界文化和自然遺產公約」及「保護非物質文化遺產公約」，將文化資產分為無形與有形兩大類。不少用詞直接翻譯，造成解讀困難甚至語意不清。例如以相當抽象的「場域」一詞，來描述考古遺址及文化景觀，頗令人費解。
舊法當中，屬於無形文化資產的，只有「傳統藝術」（包括傳統工藝美術及表演藝術）及民俗。可能因為相對於有形文資顯得太單薄，新法便增加了「口述傳統」及「傳統知識與實踐」，前者的定義為「透過口語、吟唱傳承，世代相傳之文化表現形式」，後者為「各族群或社群，為因應自然環境而生存、適應與管理，長年累積、發展出之知識、技術及相關實踐」。這種由英文硬翻過來的中文，實在過於抽象，難以理解。修法說明當中，分別舉泰雅族的史詩吟唱，以及雅美族（達悟族）飛魚祭之捕魚知識與技術，做為「口述傳統」及「傳統知識與實踐」的例子。然而，二者若分別歸類為「傳統表演藝術」及「民俗」，也無不妥。舊法的文資分類當中，一直有「民俗及有關文物」一類，可以將無形與有形的資產，譬如媽祖及其神像，飛魚祭與拼板舟，一起在民俗的整體觀念下，更完善地保存，新法為了配合兩大分類，卻硬是把「有關文物」刪除了。
除了定義的文字不夠通暢之外，新法還發生明顯的錯誤，就是將進入審議程序的古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群，都列為「暫定古蹟」（第20條），實有必要儘速更正。
四、討論與結語
綜上分析，此次文資法修法，加重了罰則，對於破壞古蹟，應有更強的嚇阻作用，但在精華地段的私人古建物就很難說了。近日連屬於台銀等公家單位的牯嶺街日式宿舍市定古蹟，準備整修前，就在光天化日之下被一把無名大火燒毀。可見光靠修法，是無法完全杜絕相關問題的。
近年來，古蹟指定缺乏明確的標準，有浮濫之嫌，已經造成政府財政負擔。為此，公有古蹟紛紛委外經營，受託之民間單位，在裝修、營業方面，又常發生破壞古蹟或使用明火等違法行為，政府若要各個依法求償或訴訟，也是相當大的行政負擔。如何恢復古蹟分級制，讓眾多古蹟的指定、修復與再利用，依級別有寬嚴不同的標準，使其保存更有效率，才是修法的重點之一。可惜這次大翻修並未在此著墨，反而傾向放寬指定標準。至於定義用詞之艱澀，以及一些明顯的錯誤，不僅沒有解決問題，恐怕還會衍生更多問題。
我國的法律與制度多半傾向不變，重要法案往往隔了十幾年才翻修一次，政府組織再造甚至經過22年的難產，才千呼萬喚始出來。可是好不容易得以修法時，又往往倉促行之，以致漏洞百出，下次修法還不知等到何年何月。
反觀韓國，為了推動政策，可以很快速地修改法律或調整制度，若出了錯，也不怕即時改正。以文化產業為例，《文化產業振興基本法》自1999年立法至今，修法已經超過30次；中央文化行政組織名稱歷經多次變動，部內組織的移撥與更名，甚至頻繁到一年數次的地步。反觀我國的文創法，自2010年立法至今，卻一次都沒修過，而文創政策引起的爭議與弊端，早已罄竹難書。
無論如何，我們仍應該肯定這次修法當中，相關人士的用心。希望往後能持續保持下去，及早修補文化法令的漏洞。
*原文出處:http://www.npf.org.tw/3/16057
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